از دولت بزرگ تا دولت توانمند

مفهوم «دولت توانمند»، دولت قابلیت‌مند و دولت مقتدر در سال‌های اخیر به یک مفهوم پرتکرار نظری، یک ضرورت ناگزیر برای «حل مسائل اجتماعی»* و یک ژست جدید و گاهی ادعای تبلیغاتی بدل شده است. در ذهن و اندیشه بسیاری از اندیشه‌ورزان، تاریخ توسعه از ابتدا تا امروز با دولت توانمند گره خورده است.

 اندیشه‌ورزی و سیاست‌گذاری برای توسعه از سال‌های پس از جنگ جهانی دوم با دو رویکرد بدیل اما شکست‌خورده همراه بوده است؛ یک رویکرد، برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری با محور دولت و سازوکار برنامه‌ریزی مرکزی که حدود نیم‌قرن (1930-1980) به درازا کشید و دیگری بازارگرایی و آزادسازی، مقررات‌زدایی و کوچک‌سازی دولت در دهه 1980 تا میانه دهه 1990 که در بسیاری از کشورها از جمله ایران به رهاسازی و ولنگاری اقتصادی تعبیر شد. دولت‌های نظامی برآمده از کودتا یا نهضت‌های استقلال‌طلبانه یا دولت‌های مولود معادلات و توافق‌های قدرت‌های پیروز جنگ به گسترش ملی‌گرایی و انسجام اجتماعی و سیاسی ضروری برای توسعه کمک کردند. 

در تمام این دوران طولانی، نظام ذهنی و معرفتی مسلط سیاست‌گذاران و کارشناسان اقتصادی و اجتماعی به تولید و تکثیر دوگانه‌های سیاستی متعدد منجر شد. دوگانه‌های «جامعه سنتی-جامعه مدرن»، «توسعه شهری-توسعه روستایی»، «توسعه صنعتی-توسعه کشاورزی»، «درون‌گرایی-برون‌گرایی»، «جایگزینی واردات-توسعه صادرات» و... و بالاخره «دولت یا بازار» مهم‌ترین دوگانه‌های رایج تا سه دهه پس از جنگ جهانی دوم بود. ساده‌سازی و ساده‌انگاری، تقلیل‌گرایی افراطی یا تعمیم‌های بی‌مبنا و منطق، ویژگی مهم این نظام اندیشه در غالب کشورهای در حال توسعه بود؛ وضعیتی که کسانی از آن به «ایدئولوژی مهندسی» نام برده‌اند.

 در پرتو این نظام فکری، سرمایه پولی، منابع ارزی و فرمان سه مؤلفه تعیین‌کننده و بلکه بی‌بدیل تحول اجتماعی به شمار می‌رفت. تصور می‌شد دولت با کیمیای برنامه‌های پنج‌ساله مس عقب‌ماندگی را به طلای توسعه و صنعتی‌شدن بدل می‌کند؛ همین که برنامه پنج‌ساله دولتی است و سیاهه‌ای از پروژه‌هایی برای بهبود زیربناهای فیزیکی یا فهرستی از آمال و آرزوهای بلند و بالا منتشر کنند، توسعه رخ خواهد داد. عاملیت یگانه دولت در طراحی و اجرای سیاست‌های توسعه نه‌تنها در اندیشه دولت‌گرایان بلکه حتی بر ذهن و زبان بازارگرایان تسلطی انکارناپذیر داشت. توهم غالب این بود که دولت با اراده خود پای در مسیر کاهش دامنه اقتدار و مداخله خود خواهد گذاشت و تغییراتی شگرف با کوچک‌سازی دولت و آزادسازی تجاری و پولی را دامن می‌زند. در همه این دوران بالاترین سطح از توهم و غرور همراه با درماندگی از کشورهای دارای منابع طبیعی نفت و گاز و معادن طلا و سنگ آهن و... بود.

آرزوهای بلند سال‌های پسااستعماری و پساجنگ به صنعتی‌شدن، رفاه و توسعه اقتصادی با ناکامی‌ها و تشدید یا رونمایی جلوه‌های بغرنج یا چهره جدیدی از توسعه‌نیافتگی و واپس‌ماندگی یا عمیق‌ترشدن فقر، نابرابری، بیکاری، حاشیه‌نشینی شهری و استبداد سیاسی، به ناامیدی و سرخوردگی گرایید. با آشکارشدن شکست و ناکامی و فرصت‌سوزی‌های این دو رویکرد در حدود 70 سال ایدئولوژی مهندسی، از دهه 1990 اندیشمندان اجتماعی دریافتند موضوع اصلی و تعیین‌کننده در سرنوشت توسعه، نه «اندازه و مقیاس دولت» بلکه «ساختار و کارکرد دولت» (نظام تدبیر-حکمروایی) است و مجادله دیرپا و البته پردامنه «دولت یا بازار» با فهمی عمیق‌تر و واقع‌بینانه در پرتو «تفکر سیستمی-نظام‌واره» جای خود را به «دولت-بازار-جامعه مدنی» یا «سیاست-اقتصاد-اجتماع» به مثابه مؤلفه‌های تعیین‌کننده نظام اقتصادی و اجتماعی داد. 

رویکرد حکمروایی خوب با شاخص‌های شش‌گانه سیاسی، اقتصادی و نهادی، توضیح داد که «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند؟». اندیشه‌ورزی پردامنه‌ای توسط استیگلیتز، نورث، عجم اوغلو، فوکویاما و... برای توضیح و تحلیل این شکست در سه‌چهارم کشورهای دنیا آغاز شده بود. مهم‌ترین دستاورد این مطالعات، برآمدن پرده‌ای نو از اندیشه‌ورزی و مطالعات اجتماعی بود که از پیوندی چندوجهی و میان‌رشته‌ای با به‌کارگیری و تلفیق اقتصاد، تاریخ، جامعه‌شناسی و علوم سیاسی (حقوق و تا حد زیادی جغرافیا) برخوردار بود و ناتوانی و بحران در رویکردهای تحلیلی یک‌وجهی را به نمایش می‌گذاشت. در «رویکرد نهادی»، مسیر طی‌شده تاریخی، ساختار و کارکرد نهادهای رسمی و غیررسمی (به‌ویژه دولت) و ساختار منافع مؤلفه‌ها و عناصر تعیین‌کننده و سرنوشت‌ساز توسعه ملت‌ها هستند. 

تحولات در گرو تغییرات نهادی و محصول انباشت دانایی جامعه‌اند. دانایی بشر انباشتی و تراکمی است؛ یعنی با حرکت تاریخی شتاب و انبوهی می‌پذیرد و خصلتی تصاعدی دارد؛ ازاین‌رو حتی با تلاش‌های یکسان و مشابه، شکاف میان پیشروها و پسروها، توسعه‌یافته‌ها و در حال توسعه‌ها و پیشرفته‌ها و واپس‌مانده‌ها روزبه‌روز بیشتر و بیشتر می‌شود. انفجار اطلاعات و انقلاب ارتباطات شاید راه دانایی را کوتاه‌تر کند و شاید راهی میان‌بر پیش پا بگذارد؛ اما این باز در گرو دولت توانمند برای ایجاد ظرفیت‌های جذب و انباشت دانایی است.

به زبان دیگر دولت توانمند برای حل مسئله نیازمند بهبود ظرفیت تولید و انباشت دانش، کاربست دانش و طراحی و اجرای سیاست‌های مناسب و راهگشا است. در پرتو توضیح این رویکرد جدید، شکست در توسعه سرنوشت محتوم نظام‌های استبدادی و آلوده به فساد سیستمی و تسلط الیگارشی‌های ایدئولوژیک یا خانوادگی یا نژادی است. شکست و درماندگی در توسعه نتیجه بلافصل حکمروایی نادرست و عملکرد دولت‌های ناتوان و فرومانده یا فسادزده است. برخلاف باور همگانی پس از جنگ جهانی دوم، اینک باوری شکل گرفته بود که توسعه نه یک قاعده و مسیر همگانی بلکه یک استثنا برای ملت‌هایی است که از موهبت حکمروایی توسعه‌گرا برخوردارند. 

مسیر توسعه این ملت‌ها برای کامیابی در توسعه و رفاه اجتماعی از اصلاحاتی می‌گذرد که به شفافیت، پاسخ‌گویی و مهار فساد، ثبات سیاسی و اقتصادی، توانمندسازی دولت، افزایش قدرت تنظیم‌گری و نظارت و... می‌رسید. نظام ارزیابی عملکرد توسعه از سنجش سطح دستاوردهای توسعه (با شاخص توسعه انسانی) به سنجش عملکرد نهادی و کیفیت حکمروایی و توانمندی دولت برای ریل‌گذاری مناسب قطار توسعه ملی تغییر یافت و سنجش کیفیت حکمروایی، ادراک فساد، محیط عمومی کسب‌وکار و حقوق مالکیت و... در دستور کار قرار گرفت. اینکه در میان شش مؤلفه حکمروایی خوب تمرکز را بر کدام باید گذاشت، اختلاف نظری عمیق از اواسط دهه 1970 دارد. آمارتیاسن مسیر توسعه را در گشایش اطلاعات و گسترش آگاهی همگانی، مشارکت فراگیر و دموکراسی سیاسی می‌دانست و هندوستان را نمونه‌ای آشکار و مثال‌زدنی از توسعه مبتنی بر دموکراسی (در مقابل تجربه ناکام چین استبدادزده) معرفی می‌کرد. 

عجم اوغلو با معرفی نمونه‌های بسیاری از ملت‌های شکست‌خورده همچنان بر ضرورت بهبود مؤلفه‌های شش‌گانه تأکید می‌کند، اما فوکویاما با شاهد آوردن تجربه موفق و متأخر کره‌جنوبی، چین، عربستان و ترکیه با سطوحی پایین یا نبودن دموکراسی، شفافیت و پاسخ‌گویی، بر این باور پای می‌فشارد که توسعه بیش و پیش از همه نیازمند شکل‌گیری دولتی توانمند با قابلیت تنظیم‌گری و نظارت شایسته و طراحی و اجرای سیاست‌های اثربخش است. بازسازی بوروکراسی و نظام دیوان‌سالار حکومتی برای ترسیم ایماژ و چشم‌انداز مناسب، ایجاد انسجام اجتماعی و همگرایی ملی، شناسایی شرکای تجاری و اقتصادی در پهنه گیتی و قدرت بهره‌برداری مؤثر و بجا از فرصت‌های تاریخی در چارچوب و با محوریت «منافع ملی» ویژگی‌ها و بلکه کارکردهای «دولت توانمند» یا «دولت قابلیت‌مند»ند.

 عقلانیت دوران مدرن تمام‌قد در گفتار و رفتار دولت توانمند آشکار و متجلی است: اهدافی هنجاری (و نه تفسیربردار و کشدار)، سودایی سربالا اما شدنی و آرزوهایی عقلانی دارد و سخت‌گیری عمل‌گرایانه و وسواس بیمارگونه‌ای در گزینش روش‌ها و ابزارها و دقتی مثال‌زدنی در سنجش دستاوردهای خود دارد. دولت توانمند توانایی مسئله‌شناسی، اولویت‌بندی و تحلیل سلسه‌مراتب مسائل، قدرت تبیین (شناسایی عوامل شکل‌گیری و تشدید مسائل) و قدرت شناسایی راه‌حل‌ها و گزینش ابزارهای مؤثر و به‌کارگیری آنها را دارد. 

دولت توانمند به ابزارها و روش‌های کارآمد سنجش و طبقه‌بندی مسئله و هنر سیاست‌گذاری و دیپلماسی توانمند اجرای سیاست‌ها و نیز نظام بهنگام و موثق سنجش و ارزیابی و گزارشگری و چابکی و انعطاف‌پذیری واکنش و اصلاح سیاست‌ها و روش‌ها مجهز است و همه اینها بر پایه نظام علمی حرکت در مرزهای دانش و نظام آماری کارآمد بنا شده است.

در سویی دیگر اما دولت فرومانده و ناتوان با انبوهی از مسائل مزمن اقتصادی و اجتماعی حل‌نشده روبه‌رو است که در فرایند تشدید و تراکم و انباشت، مسائل ساده به مشکلاتی بغرنج نیست، سپس بحران‌هایی پیچیده و در آخر فاجعه‌هایی ویرانگر تبدیل می‌شوند. از سویی دیگر اما، تولید انبوه سند و برنامه و سیاست بی‌سرانجام و انبوهی از شعار و وعده و ادعاهای غریب و نامفهوم در رد و انکار تجربه و دانش بشری و حتی گذشته تاریخی خود جاری است و توسعه و حل مسائل اقتصادی و اجتماعی روزبه‌روز ناشدنی‌تر و دست‌نیافتی‌تر می‌شود. دولت‌های بی‌تفاوت، دولت‌های ضعیف، دولت‌های فرومانده، دولت‌های وارفته، دولت‌های مردد، دولت‌های متناقض و... مفاهیمی برای نام‌گذاری دولت‌هایی است که توانایی حل مسئله ندارند. ایدئولوژی‌زدگی، فرصت‌طلبی و منفعت‌محوری، تسخیر با گروه‌های فساد و تباهی سازمان‌یافته، امید به شگفتی‌های معجزه‌آسا و... گونه‌هایی مشهود از این دولت‌ها در دوران حاضرند. شکست و فروماندگی در حل مسائل اقتصادی و اجتماعی با رفتارهایی غریب و نامتعارف پوشانده یا به حاشیه رانده می‌شوند:

* پنهان‌سازی و انکار

* حبس و انسداد آمار و اطلاعات یا تغییر شیوه‌های آمارگیری و شاخص‌سازی یا اغواگری‌های آماری

* بستن مسیر آگاهی عمومی و محدودسازی رسانه‌ای و غوغاسالاری و لاف‌زنی در رسانه‌های رسمی

* برآوردن موضوعات سرگرم‌کننده یا مسائل بی‌اهمیت به عنوان مسائل اصلی و کلیدی جامعه به جای مسائل اصیل و واقعی و اولویت‌دار

* پاسخ‌های ایدئولوژیک به مسائلی که ماهیت و راه‌حلی علمی و کارشناسی در حوزه‌های علوم و دانش مدرن بشری (علوم طبیعی یا انسانی) دارند.

* انگیزه‌خوانی و نیت‌خوانی و تقلیل‌گرایی مسائل اجتماعی به خواست‌ها و تمایلات فردی و گروهی

* توجیه و فرافکنی و بهانه‌تراشی و مسبب‌شناسی

* بحران‌تراشی و غوغاسالاری و بازی پانزی برای کلاه‌به‌کلاه کردن یا گذار از بحران‌ها با برآوردن بحرانی دیگر

برای تشخیص و دستیابی به درک روشنی از دولت‌های توانمند و دولت‌های فرومانده، نیازی به بازخوانی همه تاریخ تحولات توسعه نیست، بلکه یک موضوع و مورد مشترک مانند چگونگی مواجهه با پدیده‌هایی چون اینترنت، گذار نسلی، مهاجرت، بحران فراگیر کرونا و مدیریت آن بحران (نه‌فقط در حوزه سلامت که در فناوری‌های نوین، حمایت از خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی آسیب‌پذیر) یا مسائلی چون فساد، نابرابری، صنعتی‌شدن، کریدورهای تجاری، مناطق آزاد، جهانی‌شدن و... در کشورهای مختلف کافی است تا تصویری روشن و متمایز از دولت‌های توانمند و فرومانده به دست دهد.

* مقصود من از مسئله اجتماعی، مسئله‌ای با گستره جمعیتی یا اجتماعی بزرگ و فراگیر مانند فقر، نابرابری، بی‌اعتمادی و ناامیدی یا مسائلی است که حل آنها نیازمند سطحی حداقل از گفت‌وگو و مشارکت اجتماعی است و راه‌حلی فنی، تکنیکال و ابزاری ندارد.