نگاهي به «پيش‌نويس نظام‌نامه تهيه‌کنندگي فيلم»
نظام‌نامه و مقررات‌زدايي
مهدي کوهيان.دانش‌آموخته حقوق ارتباطات، تهيه‌کننده آثار تصويري
در اوج بحران کرونا و تعطيلي فعاليت‌هاي سينمايي و تصويري، دولت زمان را مناسب ديد تا وعده‌اي را که از مدت‌ها پیش داده بود، عملي و پيش‌نويس نظام‌نامه تهيه‌کنندگي را منتشر کند.
نبود يک صنف واحد در مشاغل سينمايي و تصويري، به‌ویژه شغل «تهيه‌کنندگي»، دولت را دچار سردرگمي در مواجهه با بخش خصوصي، خواسته‌ها و مطالبات آنها كرده است. اما دخالت دولت در تهيه نظام‌نامه تهيه‌کنندگي مي‌تواند مشکل را حل کند. به نظر نگارنده دخالت دولت در تهيه نظام‌نامه تهيه‌کنندگي هم فاقد وجاهت قانوني است و هم نمي‌تواند ايجادکننده وحدت رويه در مذاکره با يک صنف واحد از بخش خصوصي باشد.
1. در نظام‌نامه منتشرشده هيچ اشاره‌اي به قوانين و مقرراتي که صلاحيت تصويب آن را به سازمان سينمايي و امور سمعي و بصري داده، نشده است. براساس اصل عدم‌صلاحيت در حقوق اداري اصل بر نداشتن هيچ‌گونه صلاحيتي در مقام اداري است، مگر اينکه قانون صلاحيت لازم را به‌صراحت به او اعطا کرده باشد. رويه مقررات‌نويسي هم اقتضا مي‌کند، مقام تصويب‌کننده استناداتي که به واسطه آن خود را صالح به تصويب آن دانسته در مقدمه آن مقرره قيد کند که در اين خصوص اين مهم صورت نگرفته است. نگارنده نيز نتوانست هيچ استنادي بيابد که براساس آن دولت بتواند درباره تعيين اينکه چه کسي تهيه‌کننده است يا خير، دخالت کرده و دست به تصويب مقرره‌اي بزند.
2. در بخش تعاريف تهيه‌کننده «حقيقي» و «حقوقي» به يک معني تعريف شده که به نظر مي‌رسد تعريف دقيقي نباشد. گو اينکه در آيين‌نامه تهيه و تأمين برنامه‌هاي ويدئويي به قرينه مؤسسات توليد فيلم را توليدکننده فيلم ناميده که به نظر نگارنده تعريف جامع‌تري نسبت به تهيه‌کننده حقوقي است؛ به بيان تکميلي، بهتر بود تهيه‌کننده همچنان تعريف به شخص حقيقي مي‌شد و توليدکننده تعريف به شخص حقوقي.
3. در ماده 6 اين نظام‌نامه به ارزيابي متقاضيان و معيارهاي اين ارزيابي پرداخته شده است. متأسفانه تدوين‌کنندگان با برداشتي اشتباه نسبت به توليدات تصويري، تهيه‌کنندگي در حوزه فيلم کوتاه، مستند و برنامه ترکيبي را در درجه پايين‌تري از توليد فيلم سينمايي دانسته و حتي در نوآوري جديدي توليد فيلم داستاني غيرسينمايي را سهل‌تر از فيلم سينمايي دانسته است. چه بسيار برنامه‌هاي ترکيبي زنده يا حتي توليدي که تهيه‌کننده آن بايد تبحر ويژه‌اي داشته باشد يا اگر معيار تدوين‌کنندگان اين نظام‌نامه برآورد توليد اين آثار است، توليد يک فيلم مستند حيات‌وحش يا فيلم مستند بحران به‌مراتب گران‌تر از يک فيلم سينمايي انجام شود و نياز به تخصص‌هاي ويژه تهيه‌کننده داشته باشد. نگارنده بر اين باور است که اين درجه‌بندي خلاف حرفه‌اي‌شدن توليدات تصويري خواهد بود.
4. در بخش الف ماده 6 که امتيازبندي تحصيلات را در نظر گرفته هيچ توجهي به ماهيت شغل تهيه‌کنندگي با توجه به تعريف صورت‌گرفته در ماده دو نشده است. ماهيت شغل تهيه‌کنندگي، مديريت مناسب است و شايد بتوان نزديک‌ترين رشته تحصيلات آکادميک در کشور به آن را مديريت فرهنگي، هنري دانست. تهيه‌کننده با تعريف صورت‌گرفته در ماده 2 (که البته تعريف مناسبي نيست) بايد داراي تخصص مديريتي و بعد، دانش سينمايي باشد. نگاهي به سرفصل رشته کارشناسي مديريت فرهنگي و هنري و سرفصل رشته‌هاي سينمايي در مقطع کارشناسي راهگشاست.
5. مشخص نيست چرا يک تهيه‌کننده خوب باید شخص سرمايه‌داري باشد. آيا مثلا مديرعامل يک کارخانه خود لزوما بايد سرمايه‌گذار در آن کارخانه يا کارخانه‌هاي ديگر باشد يا داشتن دانش و آگاهي مديريت يک کارخانه است که سهام‌داران را ترغيب به انتخاب او به عنوان مديرعامل کارخانه مي‌کند. به نظر مي‌رسد نگاه سرمايه‌محور که نه با واقعيات امروز سينماي ايران همخواني دارد و نه امکان استفاده از نيروهاي جوان و مدير را فراهم مي‌کند، آفت اين نظام‌نامه است.
6. يک مدير دولتي که سال‌ها در بخش دولتي و بدون پاسخ‌گويي درباره صرف سرمايه‌هاي دولت بوده بايد بتواند در بخش خصوصي براي ريال‌به‌ريال سرمايه‌اش پاسخ‌گوي سرمايه‌گذار بوده و بايد از بيشترين امتياز سابقه مديريت در اين بخش برخوردار باشد. آيا اين نظام‌نامه مقدمات ايجاد رانت براي مديران دولتي پس از دوران خدمتشان يا حتي در طول دوران خدمت خود را فراهم نمي‌کند؟
7. نظام‌نامه مذکور برخلاف آيين‌نامه مترقي تأسيس، شرايط فعاليت و رده‌بندي سازمان‌هاي تهيه و توليد فيلم مصوب 2/3/1383 بيش از آنکه کمپاني‌محور باشد، شخص‌محور است، حتي با وجود آنکه در دريافت حمايت‌هاي دولتي، مؤسسات فيلم‌سازي را در اولويت قرارداده است. به نظر نگارنده براي رونق صنعت تصوير کشور نياز به تشويق به تأسيس مراکز توليد آثار تصويري به‌منظور ايجاد اشتغال پايدار و کسب منافع مالي بلندمدت از اين صنعت هستيم، نه گسترش مجوزهاي موردي و کوتاه‌مدت. درواقع نظام‌نامه مذکور تأسيس‌کننده فروشگاه‌هاي بزرگ نيست بلکه مروج دست‌فروشي خواهد بود.
8. آنچه در اين نظام‌نامه مغفول واقع شده و امروزه در مراجع مختلف مشکلات بزرگي را براي بخش خصوصي و حتي دولت ايجاد کرده است، ناآشنايي تهيه‌کنندگان حقيقي و حتي توليدکنندگان حقوقي فيلم با قوانين مالياتي (تکليفي و ارزش افزوده و ماليات بر درآمد) و قوانين تأمين اجتماعي و مالکيت هنري و ادبي است. نگارنده با توجه به تجربيات صنفي سال‌هاي گذشته تعداد زيادي از فعالان اين عرصه را ناآشنا به اين امور مي‌داند که اين ناآشنايي پيامدهاي مادي و معنوي زيادي را براي صنعت توليد فيلم ايجاد کرده است. با وجود اين، در هيچ‌يک از مفاد اين نظام‌نامه آشنايي با اين امور شرط نشده است.
9. فارغ از همه مطالب فوق مطابق با تکليف بند الف ماده 92 قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف به کاهش ضوابط و مقررات محدودکننده توليد و نشر آثار فرهنگي و هنري تا پايان سال اول اجراي قانون بوده که با تصويب اين نظام‌نامه نه‌تنها اين تکليف قانوني اجرا نشده بلکه برخلاف آن مقررات تازه‌اي وضع شده است.
10. نکته مهم ديگر اينکه آيا دولت مي‌تواند در بخش خصوصي دخالت کند و شغل تهيه‌کنندگي را تعريف کند و صلاحيت يا عدم صلاحيت شخص متقاضي را بسنجد؟ آيا اين دخالت برخلاف تکليف قانوني بند چ ماده 92 قانون برنامه ششم توسعه در خصوص وظيفه دولت در استقرار نظام صنفي بخش فرهنگ و هنر نيست؟
در پايان بايد به اين نکته توجه کرد که چرا تدوين‌کنندگان اين نظام‌نامه به جاي اصلاح آيين‌نامه تأسيس، شرايط فعاليت و رده‌بندي سازمان‌هاي تهيه و توليد فيلم مصوب 2/3/1383 يا تدوين نظام‌نامه جامع فعاليت‌هاي سمعي و بصري (تکليف شوراي عالي انقلاب فرهنگي) اقدام به تهيه و تدوين نظام‌نامه ضعيف و پراشکال تهيه‌کنندگي کرده‌اند.
در اوج بحران کرونا و تعطيلي فعاليت‌هاي سينمايي و تصويري، دولت زمان را مناسب ديد تا وعده‌اي را که از مدت‌ها پیش داده بود، عملي و پيش‌نويس نظام‌نامه تهيه‌کنندگي را منتشر کند.
نبود يک صنف واحد در مشاغل سينمايي و تصويري، به‌ویژه شغل «تهيه‌کنندگي»، دولت را دچار سردرگمي در مواجهه با بخش خصوصي، خواسته‌ها و مطالبات آنها كرده است. اما دخالت دولت در تهيه نظام‌نامه تهيه‌کنندگي مي‌تواند مشکل را حل کند. به نظر نگارنده دخالت دولت در تهيه نظام‌نامه تهيه‌کنندگي هم فاقد وجاهت قانوني است و هم نمي‌تواند ايجادکننده وحدت رويه در مذاکره با يک صنف واحد از بخش خصوصي باشد.
1. در نظام‌نامه منتشرشده هيچ اشاره‌اي به قوانين و مقرراتي که صلاحيت تصويب آن را به سازمان سينمايي و امور سمعي و بصري داده، نشده است. براساس اصل عدم‌صلاحيت در حقوق اداري اصل بر نداشتن هيچ‌گونه صلاحيتي در مقام اداري است، مگر اينکه قانون صلاحيت لازم را به‌صراحت به او اعطا کرده باشد. رويه مقررات‌نويسي هم اقتضا مي‌کند، مقام تصويب‌کننده استناداتي که به واسطه آن خود را صالح به تصويب آن دانسته در مقدمه آن مقرره قيد کند که در اين خصوص اين مهم صورت نگرفته است. نگارنده نيز نتوانست هيچ استنادي بيابد که براساس آن دولت بتواند درباره تعيين اينکه چه کسي تهيه‌کننده است يا خير، دخالت کرده و دست به تصويب مقرره‌اي بزند.
2. در بخش تعاريف تهيه‌کننده «حقيقي» و «حقوقي» به يک معني تعريف شده که به نظر مي‌رسد تعريف دقيقي نباشد. گو اينکه در آيين‌نامه تهيه و تأمين برنامه‌هاي ويدئويي به قرينه مؤسسات توليد فيلم را توليدکننده فيلم ناميده که به نظر نگارنده تعريف جامع‌تري نسبت به تهيه‌کننده حقوقي است؛ به بيان تکميلي، بهتر بود تهيه‌کننده همچنان تعريف به شخص حقيقي مي‌شد و توليدکننده تعريف به شخص حقوقي.
3. در ماده 6 اين نظام‌نامه به ارزيابي متقاضيان و معيارهاي اين ارزيابي پرداخته شده است. متأسفانه تدوين‌کنندگان با برداشتي اشتباه نسبت به توليدات تصويري، تهيه‌کنندگي در حوزه فيلم کوتاه، مستند و برنامه ترکيبي را در درجه پايين‌تري از توليد فيلم سينمايي دانسته و حتي در نوآوري جديدي توليد فيلم داستاني غيرسينمايي را سهل‌تر از فيلم سينمايي دانسته است. چه بسيار برنامه‌هاي ترکيبي زنده يا حتي توليدي که تهيه‌کننده آن بايد تبحر ويژه‌اي داشته باشد يا اگر معيار تدوين‌کنندگان اين نظام‌نامه برآورد توليد اين آثار است، توليد يک فيلم مستند حيات‌وحش يا فيلم مستند بحران به‌مراتب گران‌تر از يک فيلم سينمايي انجام شود و نياز به تخصص‌هاي ويژه تهيه‌کننده داشته باشد. نگارنده بر اين باور است که اين درجه‌بندي خلاف حرفه‌اي‌شدن توليدات تصويري خواهد بود.
4. در بخش الف ماده 6 که امتيازبندي تحصيلات را در نظر گرفته هيچ توجهي به ماهيت شغل تهيه‌کنندگي با توجه به تعريف صورت‌گرفته در ماده دو نشده است. ماهيت شغل تهيه‌کنندگي، مديريت مناسب است و شايد بتوان نزديک‌ترين رشته تحصيلات آکادميک در کشور به آن را مديريت فرهنگي، هنري دانست. تهيه‌کننده با تعريف صورت‌گرفته در ماده 2 (که البته تعريف مناسبي نيست) بايد داراي تخصص مديريتي و بعد، دانش سينمايي باشد. نگاهي به سرفصل رشته کارشناسي مديريت فرهنگي و هنري و سرفصل رشته‌هاي سينمايي در مقطع کارشناسي راهگشاست.
5. مشخص نيست چرا يک تهيه‌کننده خوب باید شخص سرمايه‌داري باشد. آيا مثلا مديرعامل يک کارخانه خود لزوما بايد سرمايه‌گذار در آن کارخانه يا کارخانه‌هاي ديگر باشد يا داشتن دانش و آگاهي مديريت يک کارخانه است که سهام‌داران را ترغيب به انتخاب او به عنوان مديرعامل کارخانه مي‌کند. به نظر مي‌رسد نگاه سرمايه‌محور که نه با واقعيات امروز سينماي ايران همخواني دارد و نه امکان استفاده از نيروهاي جوان و مدير را فراهم مي‌کند، آفت اين نظام‌نامه است.
6. يک مدير دولتي که سال‌ها در بخش دولتي و بدون پاسخ‌گويي درباره صرف سرمايه‌هاي دولت بوده بايد بتواند در بخش خصوصي براي ريال‌به‌ريال سرمايه‌اش پاسخ‌گوي سرمايه‌گذار بوده و بايد از بيشترين امتياز سابقه مديريت در اين بخش برخوردار باشد. آيا اين نظام‌نامه مقدمات ايجاد رانت براي مديران دولتي پس از دوران خدمتشان يا حتي در طول دوران خدمت خود را فراهم نمي‌کند؟
7. نظام‌نامه مذکور برخلاف آيين‌نامه مترقي تأسيس، شرايط فعاليت و رده‌بندي سازمان‌هاي تهيه و توليد فيلم مصوب 2/3/1383 بيش از آنکه کمپاني‌محور باشد، شخص‌محور است، حتي با وجود آنکه در دريافت حمايت‌هاي دولتي، مؤسسات فيلم‌سازي را در اولويت قرارداده است. به نظر نگارنده براي رونق صنعت تصوير کشور نياز به تشويق به تأسيس مراکز توليد آثار تصويري به‌منظور ايجاد اشتغال پايدار و کسب منافع مالي بلندمدت از اين صنعت هستيم، نه گسترش مجوزهاي موردي و کوتاه‌مدت. درواقع نظام‌نامه مذکور تأسيس‌کننده فروشگاه‌هاي بزرگ نيست بلکه مروج دست‌فروشي خواهد بود.
8. آنچه در اين نظام‌نامه مغفول واقع شده و امروزه در مراجع مختلف مشکلات بزرگي را براي بخش خصوصي و حتي دولت ايجاد کرده است، ناآشنايي تهيه‌کنندگان حقيقي و حتي توليدکنندگان حقوقي فيلم با قوانين مالياتي (تکليفي و ارزش افزوده و ماليات بر درآمد) و قوانين تأمين اجتماعي و مالکيت هنري و ادبي است. نگارنده با توجه به تجربيات صنفي سال‌هاي گذشته تعداد زيادي از فعالان اين عرصه را ناآشنا به اين امور مي‌داند که اين ناآشنايي پيامدهاي مادي و معنوي زيادي را براي صنعت توليد فيلم ايجاد کرده است. با وجود اين، در هيچ‌يک از مفاد اين نظام‌نامه آشنايي با اين امور شرط نشده است.
9. فارغ از همه مطالب فوق مطابق با تکليف بند الف ماده 92 قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف به کاهش ضوابط و مقررات محدودکننده توليد و نشر آثار فرهنگي و هنري تا پايان سال اول اجراي قانون بوده که با تصويب اين نظام‌نامه نه‌تنها اين تکليف قانوني اجرا نشده بلکه برخلاف آن مقررات تازه‌اي وضع شده است.
10. نکته مهم ديگر اينکه آيا دولت مي‌تواند در بخش خصوصي دخالت کند و شغل تهيه‌کنندگي را تعريف کند و صلاحيت يا عدم صلاحيت شخص متقاضي را بسنجد؟ آيا اين دخالت برخلاف تکليف قانوني بند چ ماده 92 قانون برنامه ششم توسعه در خصوص وظيفه دولت در استقرار نظام صنفي بخش فرهنگ و هنر نيست؟
در پايان بايد به اين نکته توجه کرد که چرا تدوين‌کنندگان اين نظام‌نامه به جاي اصلاح آيين‌نامه تأسيس، شرايط فعاليت و رده‌بندي سازمان‌هاي تهيه و توليد فيلم مصوب 2/3/1383 يا تدوين نظام‌نامه جامع فعاليت‌هاي سمعي و بصري (تکليف شوراي عالي انقلاب فرهنگي) اقدام به تهيه و تدوين نظام‌نامه ضعيف و پراشکال تهيه‌کنندگي کرده‌اند.